城市空气质量列入“十四五”经济社会发展约束性指标
持续攻坚 让蓝天白云常驻（经济新方位·聚焦“十四五”目标）
治理大气污染，让蓝天白云常驻，是群众所盼、民生所系。“十四五”规划纲要提出，深入打好污染防治攻坚战，建立健全环境治理体系，推进精准、科学、依法、系统治污，协同推进减污降碳，不断改善空气、水环境质量，有效管控土壤污染风险。
“地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%”作为经济社会发展约束性指标，明确列入“十四五”规划纲要，成为考核“硬杠杠”。实现这个目标难不难，如何实现？记者采访了有关部门和专家。
我国城市空气质量总体仍未摆脱“气象影响型”
近年来，各地各有关部门深入推进大气污染治理，推动大气环境质量明显改善。监测数据显示，2020年全国337个地级及以上城市中，环境空气质量优良天数比率为87.0%，比2015年提升5.8个百分点；PM2.5未达标城市平均浓度比2015年下降28.8%，均超额完成“十三五”目标要求。
作为生态环境部聘请的特邀观察员，环保社会组织公众环境研究中心主任马军对大气环境质量改善深有感触：“在我们开发的手机应用程序蔚蓝地图上，公众以前晒污染，现在晒蓝天，蓝天获得感越来越多。”
不过，与公众期望相比，我国大气环境质量还有不小的差距。“我国城市空气质量总体上仍未摆脱‘气象影响型’，全国尚有1/3左右的城市PM2.5浓度达不到国家二级标准，区域性重污染天气过程时有发生。”生态环境部生态环境监测司司长柏仇勇表示。
值得注意的是，臭氧浓度呈波动上升趋势，成为影响优良天数比率的重要因素。生态环境部环境规划院大气环境规划研究所所长雷宇介绍，2020年全国337个城市平均超标天数比例为13.0%。在超标天数中，以PM2.5为首要污染物的天数占51.0%，以臭氧为首要污染物的天数占37.1%。在南方一些城市，臭氧已经取代PM2.5成为大气的首要污染物。
“十四五”规划纲要提出的优良天数比率目标仅比2020年高0.5个百分点，是不是太低了？实际情况并非如此。受新冠肺炎疫情等因素影响，2020年污染排放强度有所降低，优良天数比率明显高于正常年份。
国家大气污染防治攻关联合中心通过国际通用的空气质量模型，科学评估了疫情对空气质量的影响。结果显示，2020年，疫情对PM2.5浓度影响为2微克/立方米，对优良天数比率影响为2.2个百分点。扣除疫情影响后，全国未达标城市PM2.5浓度为35微克/立方米，比2015年下降25.0%；优良天数比率为84.8%，比2015年上升3.6个百分点，仍然超额完成“十三五”目标。
“按照坚持稳中求进工作总基调、持续改善环境质量的总体要求，我们提出到2025年，全国地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%。”生态环境部大气环境司有关负责人表示，这一目标看似与2020年监测结果差距不大，但是如果与扣除疫情影响后的结果相比，相当于利用5年时间，实现优良天数比率提高2.7个百分点的空气质量改善目标，这与“十三五”要求大体相当。
空气质量改善目标不易实现，需付出艰辛努力
2.7个百分点的空气质量改善目标，看着不多，实现起来却不容易。“大气污染防治进入攻坚区、深水区，能控制的已经控制了，容易采取的措施已经采取了，要进一步围绕科学化、精准化来制定措施，持续推进能源、工业和交通等结构调整。”国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所研究员李佐军表示。
当前，我国产业、能源、交通等结构调整刚刚起步，结构型污染问题依然突出。
——以重化工为主的产业结构没有根本改变。“传统产业规模大、比重高，且大量布局在大气污染防治重点区域。”雷宇说，京津冀及周边地区钢铁、焦炭、玻璃、原料药等产量分别占全国的37%、21%、28%、48%，长三角地区发电、钢铁、水泥产量均达到全国的16%—18%。
——以煤为主的能源结构没有根本改变。生态环境部大气环境司有关负责人表示，煤炭消费总量保持高位且仍在持续增长，煤炭消费比重超过50%，京津冀及周边地区单位国土面积煤炭消费量是全国平均水平的4—6倍，汾渭平原煤炭在能源消费中占比超过80%。
——以公路货运为主的运输结构没有根本改变。公路货运强度过大，京津冀及周边地区等重点区域公路货运比例高达80%以上；预计机动车保有量仍会持续快速增长。
马军表示，目前，京津冀、长三角、汾渭平原这些地区总体污染强度仍然比较大。氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物年排放量都处于千万吨级的高位，远远超过环境容量，一旦大气扩散条件不利，就会发生污染天气。
“此外，部分地区存在上马‘两高’项目的冲动，将进一步加剧产业、能源结构性问题。”生态环境部大气环境司有关负责人说。
统筹推进PM2.5和臭氧污染协同治理、温室气体和大气污染物协同减排
地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，如何实现这一目标？
“在控制PM2.5污染的同时，其他污染指标不能恶化。”马军建议，“十四五”时期，PM2.5和臭氧的协同治理要作为大气污染防治重点目标之一，做好氮氧化物和挥发性有机物的协同减排。
在重度及以上污染天数中，以PM2.5为首要污染物的天数占77.7%，以臭氧为首要污染物的天数占1.5%。生态环境部大气环境司有关负责人表示，“十四五”时期，大气污染防治将聚焦PM2.5和臭氧污染协同控制，推动钢铁行业超低排放改造和水泥、焦化、玻璃等行业深度治理，强化机动车污染管控。
我国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和，“十四五”时期非常关键。李佐军建议，开展城市二氧化碳和大气污染协同管理评估考核，统筹应对气候变化和生态环境保护，开展碳达峰和空气质量达标“双达”行动。
雷宇建议，在设定整体空气质量改善目标的同时，针对重点区域及部分城市设置差别化、有针对性、更为具体的阶段性改善目标。通过城市空气质量目标“倒逼”产业结构、能源结构深度调整，协同减污降碳。
生态环境部大气环境司有关负责人表示，减污降碳在推动结构性节能、遏制“两高”行业的扩张、助推非化石能源的发展等方面同向发力。“十四五”时期，将突出以“减污降碳协同增效”为总抓手，把降碳作为源头治理的“牛鼻子”，强化顶层设计，严格控制增量，加强存量治理，指导各地统筹大气污染防治与温室气体减排。
打赢蓝天保卫战，公众参与也是重要一环。马军表示，要推进全民共治，公众自觉践行绿色生活方式，坚持绿色消费理念，推动构建绿色供应链，让蓝天白云常驻。（记者：寇江泽 制图：汪哲平）
